美国《国别贸易壁垒报告》中国部分（下）

三、动植物卫生检验检疫措施（SPS）

2007年，中国动植物卫生检疫中存在的问题依旧是缺乏科学依据和透明度。例如，中国未向世贸组织通报其SPS有关措施，这使得中国实施的3条SPS具体措施没有得到其他世贸组织成员的审议。2006年，中国有22项SPS措施没有向SPS委员会进行通报，2007年依旧未通报。在某些情况中，中国采取的措施过于繁琐，而且缺乏科学依据，或存在国民待遇问题。美国与中国在世贸组织的交涉和双边谈判（包括整个技术援助规定）均有助于确保中国履行世贸组织义务的透明度。然而，与此同时，美国认为，中国各种农作物的出口仍存在未向世贸组织通报的登记、检查和商标要求等问题。2007年的主要问题集中在对美国肉类产品和家禽的市场准入问题上，中国SPS措施最大的问题在于以下几点：

1．关于疯牛病牛肉和低危险牛肉的进口禁令

2003年12月，由于美国从加拿大进口的一头奶牛体内发现了疯牛病病毒，中国和其他国家作出了禁止进口美国牛、牛肉及其加工产品的决定。此后，美国不断向中方提交大量有关美国在检验和减少疯牛病方面所采取的措施的技术信息，以及由国际兽医组织出具的对食品安全和动物健康的、有效的和适当的认证。

但4年之后，中国仍未出具继续禁止进口美国牛肉的科学依据，也未就取消禁令采取任何必要的行政和调整措施。然而，国际兽医局表示，美国已经对疯牛病进行了有效的控制，并认为美国可以从事任何牛龄的牛肉以及牛肉制品的贸易，而美国则希望中国根据该组织的建议取消对美国牛肉的禁令。尽管中国最终于2005年10月向美国派遣了科学组，但此次访问并未缓和双方的僵局。在2006年4月的中美商贸联委会上，中国同意有条件地向美国牛肉重开市场，双方经过协商最终敲定了技术专家快速制定的进口草案。2006年6月底，在3次非正式协商之后，中国食品安全管理部门单方面宣布有限开放中国市场，而且限制进口屠宰时牛龄不超过30个月（含）的美国剔骨牛肉。1个月后，中国公布了22项繁琐的准入条件，其中许多项与疯牛病病毒的检测无关。2007年5月，中国宣布允许进口美国的剔骨牛肉以及牛龄在30个月以下的带骨牛肉，但中方仍然保留了大量且繁琐的进口条件。这些单方面的宣布应是无效的。此后，美国开始向中国施压以使其重新考虑立场，并根据中国在世贸组织《动植物卫生检验检疫措施协定》项下的义务和相关的国际兽医局的指导原则与中国协商合适的草案。

中国在禁止进口美国的牛、牛肉及其加工产品的同时，也禁止进口低危险或“贸易安全”牛肉制品（如牛精液和胚胎、无蛋白油脂和非反刍动物源性饲料和油脂）。尽管根据国际兽医局的指导原则，不管一个国家的疯牛病状况如何，上述产品均可进入贸易环节。2004年9月，在经过多次双边会议和科学研讨（其中包括中国食品安全官员参观美国的养牛设施）之后，中国宣布取消涉及疯牛病的低危险牛肉产品的进口禁令。2004年11月，美国和中国官员最终签订了协议草案以恢复原产地为美国的牛精液、胚胎和非反刍动物源性饲料和油脂的出口，但牛精液和胚胎贸易的恢复时间应依据中国相关部门对美国有关设备的检验情况而定。2005年7月，在对美国的设备鉴定合格之后，中国最终宣布恢复与美国进行牛精液和胚胎的贸易。然而，由于中国管理部门坚持要求相关企业提供一系列繁琐的和毫无必要的信息，且这些信息并不符合国际兽医局的指导原则，并且与美国的要求截然不同，因此，中国与原产于美国的非反刍动物源性饲料和油脂的贸易实际上并未恢复。2005年12月，双方就此作了进一步磋商，并最终于2006年底恢复了非反刍动物源性饲料和油脂的贸易。由于美国和中国官员并未就草案达成一致，因此，到2006年底，无蛋白油脂的贸易尚未恢复。2007年2月，中国规定进口商无需为化妆品、化妆用具以及芳香化合物协会出具化妆品疯牛病检疫证书，取消了对美国化妆品的一项贸易壁垒。

2．禽流感

2004年2月，鉴于在美国特拉华州发现了低致病性禽流感，中国对美国家禽进口发布了全国性禁令。2004年，美国向中国提交了有关国内禽流感的技术信息，2004年8月，中国高层代表团对美国就根除禽流感的情况进行了审查。2004年12月，中国取消了全国范围的对美国家禽（除美国康涅狄格州和罗得岛州外）的进口禁令。2005年初，美国纽约州宣布发现禽流感，但中国此次并未发布全国性禁令，而代之以有限禁令。到2008年2月前，中国对康涅狄格州、罗得岛州、内布拉斯加州、纽约州、宾夕法尼亚州、维吉尼亚州和西维吉尼亚州的牛肉实施进口禁令。同时，中国还对从除上述几州外的其他州转运的禽类制品实施禁令。与此同时，中国还暂停进口经过加热和煮熟的家禽及其产品。但是，国际兽医组织关于禽流感的相关规定指出，为消除病毒而经过加热处理的产品不应再遭受涉及禽流感的进口禁令。尽管与全国性禁令相比中国在发布有限禁令方面取得了一定进展，但中国在禽流感方面的做法仍存在一定问题，因为任何针对低致病性禽流感家禽作出的禁令均是违背国际准则的。美国试图与中国共同努力解决这些问题。

3．病原体零含量

近年来，中国将与动植物卫生检验检疫有关的规定适用于进口的生肉和家禽，此举违反了国际食品法典委员会的指导原则或当前科学测试的实际做法。而其中的一项规定就是关于沙门氏菌的零含量标准。类似的标准还涉及大肠杆菌和李斯特氏菌病的病原体含量。但中国并未对国内生家禽和生肉适用同样的标准。

2007年10月，国际食品法典委员会举行会议之后，15家美国养猪场和养禽场被中国列入违反病原体零含量标准或发现某些化学残留物清单。尽管美国对上述养猪场和养禽场的调查作出了肯定性的认定，但中国依然没有改变其决定。2007年12月，中国允许美国的6家猪肉加工企业恢复对中国的出口。但是，这些企业必须达到中国的残留物标准，此举对美国的猪肉加工企业并不可行并且缺乏科学依据。

与此同时，中国继续保留了对部分重金属、兽药和其他药品的最大残留量的规定，尽管这些要求并不符合国际食品法典委员会和其他国际标准的规定。此外，尽管国际食品法典委员会已就这些残留物提出了指导原则，且此类原则已被中国的许多贸易伙伴所采用，但中国仍然对某些残留物适用了零含量标准。美国部分官员鼓励中国适用科学、安全和不易引起贸易争端的最大残留物含量的标准。含有胺的兽药得到了美国食品和药品管理局的认可，可以用于美国的猪肉生产，但是中国仍对该产品维持零含量标准。美国要求中国尽快调整针对这些产品的风险评估，建立科学的最大残留限量标准。

4．食品添加剂标准

中国的动植物卫生检验检疫措施现存的另一个问题是对食品添加剂的过度限制。中国通过禁止在其他国家广泛使用的、且已经世界卫生组织批准的食品添加剂的进口措施，阻碍了许多美国加工产品在中国市场的准入。2005年7月，中国向世贸组织通报的食品添加剂使用卫生标准就是一例，世贸组织成员可对其进行评论。该规定涉及约1000种商品中的几十种残留物和添加剂。在部分商品中，该标准适用的是中国的国内标准，而非国际认可的技术标准，因此很难对某些特殊产品进行评定。最近，美国就该提议递交了一份详细的评论意见，并要求中国延迟实施有关措施直至对其进行全面审查。

服务业

加入世贸组织之前，中国的服务业一直受到严格的控制和保护。国外的服务提供商受到很大的限制。入世后，中国允许服务部门的经济自由化。目前，由于历史原因造成的落后的中国服务业从短期和长期来看都充满着巨大发展潜力。

但是，中国服务业的开放并没有切实履行入世承诺，许多部门仍存在着繁琐复杂的市场准入限制，阻碍了国外供应商进入中国的服务业市场。

1．银行服务业

根据2001年签署的入世协议，中国承诺5年后对国外银行业开放其金融市场，允许美国或其他国家的银行在中国经营外币和人民币业务，且不受任何地域限制。2006年9月底，260家外资银行（包括大量的美国银行）在中国成立了分支机构或代表处，但仅有少数几家大型银行可以从事中国境内的货币业务。到2006年底，所有外资银行在中国的资本已达1230亿美元。

2006年12月11日，中国五年的入世过渡期结束。2006年11月，中国有关部门公布了《外资银行管理条例》，允许外国银行全面进入中国市场，并与中国国内银行开展同等业务。但要求外国银行进行本地化合资经营。该规定指出，只有在中国成立代表处2年以上，并且全部资产超过100亿美元的外资银行才可以申请在中国的合资，为中国境内个人提供所有的本地货币服务，前提是这些银行必须能够证明其已在中国开业了3年以上并连续2年盈利。

外国银行只能通过办事处而非下属银行开展业务，以致其与中国国内银行相比完全丧失竞争力。此外，外国银行分行可以吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。但不能对个人用户提供借贷服务。外国银行分支机构不能发行本地货币信用卡。

在整个规定的草拟制订过程中，中国银行业监督管理委员会显示出了少有的透明度，允许国内银行、外资银行和外国政府进行评议。该委员会处理的很多问题都是美国所关切的问题。中国国务院银行业监督管理机构应当自收到设立外国银行营业性机构完整的申请资料之日起6个月内作出批准或者不批准设立的决定，并书面通知申请人。截至目前，已有5家银行收到了批准文件。但是，中国监管部门没有批准外资银行提出的本地货币借贷和信用卡服务的申请，以及贸易或承销商业票据及长期上市的人民币债券的申请。2007年12月，美中举行了战略经济对话。中国承诺允许本地注册的外资银行发行人民币金融债券。

关于建立中外合资银行。中国继续遵循2003年的相关规定，对“中国银行”进行了定义：国外公司的所有权不能超过25%的股份，没有单一的外国投资者拥有超过19.9%的中国银行股份。中国对国内和国外的公司适用不同的监管规则和机制。根据该机制，如果外国投资者购买了超过25%的中国银行的股份，它将被列为外资银行并适用单独的规则，这将导致其获准的业务范围有所缩减。而2006年11月中国国务院的规定几乎取消了在当地注册的外国银行和中国国内银行的显著差异，在2007年12月举行的美中战略经济对话后，中国银监会提供了一份国外公司进入中国银行业的详细研究报告，该报告将于2008年12月31日全部完成。

2．金融信息服务业

中国没有独立的金融信息服务提供商，新华社是中国的官方新闻机构，也是国外金融信息提供商在中国的最大竞争对手。

2006年9月，新华社发布了《外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法》，规定指出，外国通讯社在中国境内发布新闻信息，应当经新华通讯社批准，并由新华通讯社指定的机构代理；外国通讯社不得在中国境内直接发展新闻信息用户。然而，这些新的限制措施却并不适用于中国金融信息提供商。

美国和欧盟对此表示反对。2006年9月，中国总理承诺，新的相关政策不会影响国外金融信息提供商在中国的业务。但是，新华社要求国外金融信息提供商在其许可证年审前与新华社指定的机构达成协议。2008年3月，美国和欧盟就中国的金融信息服务设限问题诉诸世贸组织争端解决机构。

3．电信业

中国在入世协议中，对电信服务领域作出了重要承诺，2007年所有的承诺应全部履行。包括同意外国供应商通过与中国公司建立合资企业的方式，提供大范围的服务，包括国内和国际的专线租用服务、移动语音和数据服务、增值服务，如电子邮件、语音邮件和在线信息和/或数据处理，及传真服务。合资企业中外商允许的持股比例随着时间的推移提高了，对于多数服务最高比例达到49%。另外，所有的地域性限制也将在中国入世2～6年内取消。　　中国加入世贸组织时，签署了《世贸组织基础电信服务协议》，中国有义务在入世时就将中国信息产业部（简称MII）的管理和运营商的职能分开。自入世后，MII已将中国电信公司分拆开，现在的中国电信公司与其他几家电信运营商共同在市场上竞争。中国也有义务采用竞争的管理原则，如成本计价原则和相互联络的权力原则。这些都是外商投资的合资企业在与国内运营商进行竞争时所必需的。

中国电信法的修订草案正在进行中。但中国还没有为电信行业设立一个独立的监管者。现有的监管者，即MII，由于它仍肩负着帮助发展中国IT业和电信制造业的职责，所以在结构上还不是一个独立实体。中国政府依然控制着所有主要的基础电信运营商，由此导致政府作为管理者和所属运营公司的潜在利益冲突。

中国有义务保证授予许可权的透明度以及合理地分配主要供应商的内部联系，采取非歧视原则，以防止不正当竞争行为。

2002年1月，中国《外商投资电信企业管理规定》生效，该条例对电信企业的注册资本、股票、中国和外国企业的要求及许可程序进行了规定。外资企业拥有基础电信服务的股权不能超过49%。

中国政府部门利用其监管权力使外国企业处于不利地位。例如，MII提高了向中国拨打国际话的电话费结算比例，这在损伤外国企业利益的情况下，人为地推高了中国电信运营商的收入。MII也多次在没有通知和缺乏透明度的情况下改变所相应的规则。例如，2003年2月21日，MII宣布重新划分某些基础电信服务和增值电信服务的通知（该通知是存在问题的），并指出该通知将于2003年4月1日生效。但未提供该就通知进行公众评议的时间。

在开放增值服务方面（如互联网服务和内容提供商方面）几乎没取得什么进展。MII宣布，2000年向语音、视频和数据服务集中方向迈进。但由于中国认为信息内容是敏感领域，所以外国企业在互联网服务业方面面临着巨大的障碍。虽然越来越多的外国企业在中国注册了“.com.cn”的网站，但这些网站仍然经常被封，这就阻碍了外国企业缺乏稳定的互联网使用性。根据中方的规定：互联网服务提供商（ISPs）在必要的时候须向主管部门提供用户注册信息和交易记录，但对批准该申请所需要的环境和条件，该规定中却没有明确的指导方针。

对ISPs和互联网内容提供商（ICPs）的外资股权比例的限制，反映出中国在世贸组织协议中对有关增值服务所承诺的时间表（一旦入世，就可拥有30%的股份，入世后1年允许拥有49%，入世后2年可以拥有50%的股份）。但是ICPs仍必须得到MII的批准同意，而是否要取得当地电信管理部门的批准，则取决于他们在获得外国资本、与外商合作、尝试国内或海外股票上市之前的地域服务范围。

尽管中国承诺将进一步开放电信市场，但是进展甚微。2007年12月美中战略经济对话后，中国承诺降低电信服务供应商的注册资本限制，但是在具体执行时却没有显示出降低的迹象。中国继续对外资企业实施高额的注册资本限制。MII放缓了许可申请的进度，以致外资企业进入中国电信业面临巨大的贸易壁垒限制。

4．法律服务业

中国在法律服务方面存在着各种限制。加入世贸组织后，中国同意在入世1年后提高外国法律机构在中国设立代表处的数量，国外代表处也可从事营利事业，外资法律代表处可以与中国法律机构保持长期的“委托”关系。

2001年12月，中国国务院公布了《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，取消了市场准入壁垒，包括国外律师事务所在中国开展业务。但是在某些领域，该规定仍然十分模糊。例如，建立代表处的申请批准耗时过长，外国公司不能另设代表处，除非该公司最近设立的代表处已经连续开业3年以上。

外国公司在中国面临着大量的限制，尤其是“经济需要标准”，这项不合理的设限使得外国企业在与中国企业竞争时面临劣势。外国企业不能将其利润由人民币兑换成其他货币。外国代表处需经过1年的审批程序才能建立。中国司法部禁止拥有执业资格的中国律师在外国公司工作。以上规定均表明，中国对外国企业进入其法律服务业设置了重重障碍。

5．透明度

加入世贸组织后，中国承诺公布所有与贸易有关的法律、规定和其他措施，允许各方在规定生效前进行评议。中国还同意规定在实施前90日内提供相关的复印件，并翻译成世贸组织的官方语言（英语、法语和西班牙语）。

2001年12月，中国国务院要求在新规定执行前30日公开出版发行。目前，所有的新规定或修订后的法律均已经出版。

2001年12月，中国国务院允许各方对法律条款进行听证和评议，但中国许多政府部门和机构均在执行入世前的规定。部分管理部门选择了一些国外企业进行协商，只有少部分条款进行了公共评议。

2007年12月举行的美中战略经济对话后，美中双方同意就透明度问题开展合作与交流，加强透明度方面的国际义务。中国同意在可能的情况下，进一步公布与贸易相关的措施，允许利害关系方进行评议。